비농민이 소유한 농지(73만5000㏊)는 서울시 전체 면적(약 6만㏊)의 10배가 훨씬 넘는다. 농지가 생산이 아닌 재산 증식의 수단으로 변질된 결과다. 농사짓지 않는 이들이 전체 농지의 44%를 쥐락펴락하면서 농민들의 피해와 어려움이 가중되고 있다. 농지제도를 전면적으로 개편해야 한다는 목소리가 높다.

◆농지 실태조사부터

헌법은 경작자가 농지를 갖도록 했지만 실제론 농민이 아니어도 농지를 소유하는 길이 열려 있다. 경로가 어떻든 비농민들이 농지에 관심을 두는 이유는 경제적 이득에 집중된다. 한국농어촌공사 내부자료에 따르면 2010~2016년 전국 농지값은 1㎡당 3만6305원에서 5만8595원으로 61.4% 올랐다. 투자상품으로 치면 연평균 12.3%의 수익률을 기록한 셈이다.

농지값이 높아지면서 농민들의 입지는 좁아졌다. 농민의 농지 소유면적은 1995년 133만㏊에서 2015년 94만㏊로 줄었다. 농지에 낀 거품과 가수요를 걷어내려면 농지 매매·개발로 발생한 이익을 환수해야 한다는 의견도 있다. 하지만 다양한 이해관계가 얽혀 있어 실현 가능성은 높지 않을 것으로 보인다.

농업계 안팎에선 전국의 농지 실태부터 제대로 파악하자는 얘기가 많다. 농지의 소유주와 실제 이용상태 등을 정확히 알아야 대책을 추진할 수 있어서다. 농정 틀 개편을 추진하는 대통령 직속 농어업·농어촌특별위원회도 농지 실태조사의 필요성을 강조하고 있다. 박진도 농특위원장은 “농지 실태조사를 위한 표본조사를 시행하겠다”며 “농지 정보 관리실태를 점검하고 전국의 농지를 필지별로 전수조사해 불법적 농지 소유를 막는 데 역량을 모으겠다”고 밝혔다.

식량안보 등 농지가 가진 공공재적 성격을 고려할 때 지나치게 느슨해진 농지 소유 규정을 재정비해야 한다는 주장도 있다. 임영환 법무법인 연두 대표변호사는 “비농민의 농지 소유를 허용하는 농지법상 예외조항을 대폭 줄여야 한다”며 “농민 참여 정도가 낮은 농업법인 등의 농지 소유 규정도 재정비할 필요가 있다”고 말했다.

◆임차농 권리 높이는 제도 개선

농림축산식품부는 임차농의 권리를 보호하기 위해 다년생 작물의 최소 임대차 기간을 3년에서 5년으로 연장하는 등 제도 개선을 추진 중이다. 공익직불금 부당수령을 차단하기 위한 실경작 확인 절차도 한층 강화하겠다는 입장이다. 하지만 농민들의 반응은 신통치 않다.

경기도에 사는 임모씨는 “농업소득을 높이려면 규모화를 해야 하니 농민들끼리 농지 임차전쟁을 벌인다”며 “공익직불제로 직불금이 늘어나도 결국 땅주인 좋은 일만 하게 될 것”이라고 말했다. 고문삼 한국농업인단체연합 상임대표는 “마을 이장을 통한 실경작 확인 방식은 한계가 있다”며 “행정·농민단체·농협·마을대표 등으로 구성한 실경작확인위원회가 파종기·수확기 등에 불시점검에 나서 가짜농민을 가려내야 한다”고 강조했다.

농지제도를 전반적으로 재정비하지 않고는 농민 중심의 농지 이용이 요원할 것이란 진단도 나온다. 이무진 전국농민회총연맹 정책위원장은 “농민들이 한뙈기라도 더 농사를 짓고 싶어 해 이득이 다소 적더라도 임대인을 우대하는 조건으로 계약을 많이 한다”며 “현행틀 안에서 개선책을 찾기보단 농지이력제 도입과 공공농지 확대 등 농지개혁 수준의 제도 개편을 강력히 추진해야 한다”고 했다. 임영환 변호사도 “농민간 임대차를 금지하는 법 규정 등 현실을 반영하지 못하는 제도엔 문제가 있다”고 말했다.

◆농지은행 중심 임대차 확대

한국농어촌공사의 농지은행 제도를 통해 농지 임대차를 양지로 이끌어내는 노력이 필요하다는 지적도 있다.

특히 농지은행을 통해 공공농지 운용을 대폭 활성화하자는 제안이 눈길을 끈다. 더불어민주당 계열 더미래연구소는 농지은행 매입·비축 사업으로 공공농지를 10년간 8만㏊ 확보하면 청년농 등 귀농·귀촌 인구의 연착륙과 생산과잉 품목의 효율적 수급 조절이 가능해진다고 분석했다. 김기식 더미래연구소 정책위원장은 “지속적인 농지 전용 및 비농민 농지 소유 증가에 대응하는 데도 공공농지 매입이 유효하다”며 “정부 주도로 지자체·농지은행·농협이 참여하는 특수법인을 만들어 추진하는 방안이 현실적”이라고 말했다.

정부도 농지은행이 전체 농지시장에서 균형자 역할을 못하는 현실을 인정하고 있다. 김동현 농식품부 농지과장은 “지금까지의 매입·비축 실적은 7000㏊를 조금 넘는 수준이어서 수요자를 만족시키기엔 부족하다”며 “매입 규모를 늘리기 위해 기획재정부·국회와 지속적으로 협의할 것”이라고 했다. 그는 “농지 이용 실태조사의 필요성은 정부도 공감하는 부분”이라며 “임대차시장의 투명한 관리 방안 마련을 위해 현장과 전문가 등의 의견을 폭넓게 수렴하겠다”고 밝혔다.